新中國成立70年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成果，財政管理水平不斷提升。我國從本世紀(jì)初開始實施的財政國庫管理制度改革，是繼分稅制改革后財政管理制度的又一次重大變革，成為財稅體制改革的一大亮點(diǎn)，被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織稱為一場“財政革命”。改革建立起全新的預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，從管理制度和運(yùn)行機(jī)制上促進(jìn)了財稅體制改革的深化和現(xiàn)代財政制度的完善，有力保障了國家重大改革與重大政策的有效實施。

傳統(tǒng)的國庫管理制度

(一)建立與發(fā)展階段(1949—1984年)。我國傳統(tǒng)的國庫管理制度是與計劃經(jīng)濟(jì)體制和財政體制相適應(yīng)的，并隨著財政改革與發(fā)展相應(yīng)調(diào)整和變動。新中國成立初期，黨和政府在建立財政體系，穩(wěn)定物價的同時，十分重視發(fā)揮國庫的職能作用，提出迅速建立國家金庫的要求。1950年3月3日，政務(wù)院(今國務(wù)院)頒布《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)管理的決定》，要求各地在規(guī)定的時間內(nèi)建立金庫。同時，頒布《中央金庫條例》，明確“各級金庫均由中國人民銀行代理，金庫主任由各級人民銀行行長兼任。尚未設(shè)置人民銀行之地區(qū)，得單獨(dú)設(shè)立金庫”。同年3月25日，財政部印發(fā)了《中央金庫條例實施細(xì)則》，進(jìn)一步明確金庫管理制度。

(二)調(diào)整完善階段(1985—2000年)。上世紀(jì)八十年代初，我國的財政管理體制突破了過去高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的供給型管理模式，實行了“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，擴(kuò)大了地方財權(quán)。1985年7月27日，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》，以法規(guī)的形式確立了我國國家預(yù)算資金的管理體制，國家機(jī)構(gòu)按照國家財政管理體制設(shè)立，原則上一級財政設(shè)立一級國庫。1989年12月13日，財政部、中國人民銀行制定了《中華人民共和國國家金庫條例實施細(xì)則》。1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，并于1995年1月1日起實施，這是我國預(yù)算管理的第一部法律，對組織預(yù)算收入、撥付預(yù)算資金以及決算編制和批復(fù)等預(yù)算執(zhí)行問題作出了規(guī)定。

現(xiàn)代財政國庫管理制度改革

按照國際貨幣基金組織的定義，國庫不單指國家金庫，更重要的是指財政代表政府負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列職能。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和建立公共財政框架體系要求，2000年6月，財政部國庫司成立，2001年2月，國務(wù)院第95次總理辦公會批準(zhǔn)《財政國庫管理制度改革方案》，明確要求從根本上改變我國傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行管理方式，建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。

(一)以國庫集中收付制度為主體的現(xiàn)代國庫框架基本建立，成為我國財政收支運(yùn)行的核心基礎(chǔ)

國庫集中支付制度改革進(jìn)一步深化，預(yù)算支出更加規(guī)范透明。一是不斷深化國庫集中支付制度改革級次，在國庫集中支付制度實現(xiàn)對縣級以上預(yù)算單位全覆蓋的基礎(chǔ)上，從2015年開始大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革。截至2018年底，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級近70萬個預(yù)算單位實施了國庫集中支付制度改革，占到全部預(yù)算單位的99%以上，基本實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”，構(gòu)建了現(xiàn)代化的國庫管理框架。二是著力完善國庫集中支付運(yùn)行機(jī)制，深入落實“放管服”改革精神，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任，提高財政資金支付和使用效率。三是深入推進(jìn)公務(wù)卡制度改革，優(yōu)化公務(wù)卡管理使用。截至2018年底，全國81%以上的鄉(xiāng)級預(yù)算單位、94%以上的縣級以上預(yù)算單位實行了公務(wù)卡制度，累計發(fā)行公務(wù)卡超過2500萬張。四是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進(jìn)國庫信息化建設(shè)。截至2019年6月30日，全國有36個省級、305個地市、1500個區(qū)縣財政部門實施了集中支付電子化管理。五是進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作。目前，大部分地區(qū)已建立起覆蓋省、市、縣三級的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系。六是建立財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。2018年7月，財政部印發(fā)《財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控工作實施方案》，全力推進(jìn)監(jiān)控平臺建設(shè)。目前，監(jiān)控平臺已實現(xiàn)中央、省、市、縣上下貫通，具備按日監(jiān)控預(yù)算分配下達(dá)、資金支付及績效目標(biāo)執(zhí)行等情況的功能。2019年6月，財政部印發(fā)《財政部財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控工作規(guī)程》，推進(jìn)動態(tài)監(jiān)控工作。

收入收繳管理改革加快推進(jìn)，綜合效能更加顯現(xiàn)。一是全國40萬個執(zhí)收單位實施了非稅收入收繳管理改革，占到全部執(zhí)收單位的97%以上。同時，推進(jìn)非稅收入收繳電子化管理。中央本級于2016年全面實施非稅收入收繳電子化管理，地方非稅收入收繳電子化管理也加快實施，截至2019年6月30日，107個中央部門、22個省級、56個地市、334個縣區(qū)已全面實施收繳電子化管理，有效提升非稅收入收繳效率和管理水平。二是推進(jìn)財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)覆蓋范圍，加強(qiáng)橫向聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的分析利用，研究制定財關(guān)庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)管理辦法。

庫款管理機(jī)制更加科學(xué)規(guī)范，國庫現(xiàn)金管理穩(wěn)步推進(jìn)。一是各級財政部門切實貫徹國務(wù)院各項決策部署，多措并舉加強(qiáng)庫款管理，合理控制庫款規(guī)模，著力提高庫款使用效率，更好地保障積極財政政策的有效實施。以加快支出預(yù)算執(zhí)行、盤活用好財政存量資金為合理管控庫款的主要手段，扎實推進(jìn)庫款管理與預(yù)算執(zhí)行、債券發(fā)行和國庫現(xiàn)金管理等的協(xié)調(diào)銜接，實行庫款削峰填谷管理，著力提高庫款使用效率，更好地保障并促進(jìn)積極財政政策措施及早落地生效。同時，加強(qiáng)庫款管理基礎(chǔ)工作，建立健全庫款運(yùn)行監(jiān)測分析和預(yù)研預(yù)判工作機(jī)制，歸納總結(jié)庫款運(yùn)行變動規(guī)律，深入研究并及時解決存在的突出問題。加強(qiáng)資金調(diào)度管理，防范財政資金支付風(fēng)險。二是按照國務(wù)院相關(guān)指示精神，穩(wěn)步推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理。2006年正式啟動中央國庫現(xiàn)金管理操作，主要采取商業(yè)銀行定期存款方式，商業(yè)銀行以國債或地方政府債券為質(zhì)押獲得存款并向財政部支付利息，定期存款期限在1年以內(nèi)。2014年財政部會同人民銀行制定《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，開始地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)，2017年地方國庫現(xiàn)金管理在省級財政全面推開。2018年財政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國庫現(xiàn)金管理的通知》，指導(dǎo)地方規(guī)范有序開展國庫現(xiàn)金管理操作。中央國庫現(xiàn)金管理操作實現(xiàn)常態(tài)化，累計開展國庫現(xiàn)金管理5.9萬億元，可獲得利息收入894億元;省級財政全面實施地方國庫現(xiàn)金管理，累計操作金額9萬億元，可獲得利息收入614億元，取得預(yù)期成效。

(二)深化政府采購制度改革，推動建立法制完善、監(jiān)管有力、執(zhí)行高效、全面開放的政府采購制度

為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，20世紀(jì)90年代起，我國在借鑒國外通行做法和制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際進(jìn)行政府采購制度改革。2003年，政府采購法正式實施，中國政府采購開始步入法制化時期。2018年，中央深改委審議通過《深化政府采購制度改革方案》，政府采購轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道。

政府采購的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大。全國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2018年的35861億元，年均增長率25%。政府采購實施范圍從貨物類向工程類、服務(wù)類擴(kuò)展，從傳統(tǒng)的通用類貨物向?qū)I(yè)新型貨物服務(wù)擴(kuò)展，從滿足機(jī)關(guān)單位辦公需要向為社會公眾提供服務(wù)擴(kuò)展，服務(wù)類采購迅猛發(fā)展。

政府采購機(jī)制不斷完善。以公開競爭為核心的政府采購制度體系逐步建立。以政府采購法及其實施條例為統(tǒng)領(lǐng)、以部門規(guī)章為依托、涵蓋60余份規(guī)范性文件的政府采購法律制度框架基本形成，“管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機(jī)制得到完善，以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式有序運(yùn)行，以公開招標(biāo)為主要采購方式的格局進(jìn)一步鞏固。

政府采購政策功能不斷豐富。政府采購政策體系逐步建立，有效推動了國家和社會發(fā)展政策目標(biāo)的實現(xiàn)。涵蓋政府綠色采購、支持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)殘疾人就業(yè)、支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展、支持脫貧攻堅等多種目標(biāo)的政府采購政策體系基本形成。目前，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購規(guī)模占同類產(chǎn)品政府采購規(guī)模的比例達(dá)到90%以上，政府采購合同授予中小微企業(yè)金額占采購總規(guī)模的比重超過70%。

政府采購信息化建設(shè)不斷推進(jìn)。持續(xù)推動政府采購與互聯(lián)網(wǎng)融合，搭建全國統(tǒng)一的中國政府采購網(wǎng)，信息政府采購計劃管理、評審專家?guī)臁⒋頇C(jī)構(gòu)庫等政府采購執(zhí)行和管理交易系統(tǒng)得到普遍應(yīng)用。采購項目全過程信息公開機(jī)制基本形成，政府采購?fù)该鞫炔粩嗵岣?。扎實推進(jìn)電子賣場建設(shè)，積極探索電子開評標(biāo)、網(wǎng)上競價、電子反拍等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)中國加入GPA談判，統(tǒng)籌開展多雙邊政府采購議題談判。一是自2007年啟動中國加入世貿(mào)組織(WTO)政府采購協(xié)定(GPA)談判以來，已提交6份出價，承諾的政府采購市場開放范圍不斷擴(kuò)大，與參加方的差距顯著縮小。2018年，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇宣布中國將加快加入GPA進(jìn)程。為此，我們扎實有效開展國內(nèi)改進(jìn)出價和對外談判工作，以實際行動體現(xiàn)我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放的決心和維護(hù)多邊貿(mào)易體制的誠意。二是統(tǒng)籌推進(jìn)多雙邊政府采購議題談判，完成中國—澳大利亞、中國—冰島、中國—韓國、中國—瑞士、中國—新西蘭自貿(mào)協(xié)定、中國—智利自貿(mào)協(xié)定升級談判中國與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定下的政府采購議題磋商，積極推進(jìn)中國—挪威等自貿(mào)協(xié)定政府采購議題磋商。

(三)國債地方債發(fā)行管理制度改革不斷深化，規(guī)范透明的政府舉債籌資機(jī)制日益健全

國債管理改革不斷深化，發(fā)行機(jī)制更加健全。一是優(yōu)化記賬式國債期限結(jié)構(gòu)，定期滾動發(fā)行關(guān)鍵期限國債，建立健全短期國債滾動發(fā)行機(jī)制，適當(dāng)增加中長期國債發(fā)行次數(shù)和規(guī)模。二是不斷改進(jìn)記賬式國債招標(biāo)發(fā)行規(guī)則，促進(jìn)國債一級市場價格發(fā)現(xiàn)，國債發(fā)行定價市場化水平和準(zhǔn)確性進(jìn)一步提高。三是完善續(xù)發(fā)行制度。根據(jù)期限長短適當(dāng)增加續(xù)發(fā)行次數(shù)，有效增加單只國債可交易規(guī)模，提高國債二級市場流動性，促進(jìn)中國國債納入國際主流債券指數(shù)，促進(jìn)國債市場對外開放。四是完善儲蓄國債發(fā)行管理。適應(yīng)利率市場化趨勢合理確定儲蓄國債發(fā)行利率，完善儲蓄國債定價機(jī)制。拓寬儲蓄國債銷售渠道，已經(jīng)有29家銀行通過網(wǎng)上銀行銷售儲蓄國債，方便老百姓投資購買。五是健全國債市場價格波動監(jiān)測機(jī)制，建立健全國債二級市場做市支持機(jī)制，提高國債二級市場流動性，改善國債收益率曲線質(zhì)量。目前，我國國債發(fā)行管理已達(dá)到國際先進(jìn)水平，涵蓋短、中、長期較為完整的國債收益率曲線初步建立，國債收益率曲線在金融市場上的定價基準(zhǔn)作用日益顯現(xiàn)。

地方政府債券發(fā)行成效顯著，發(fā)行渠道更加多樣。一是穩(wěn)步推進(jìn)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)工作。2015年以來，地方政府累計發(fā)行置換債券12.2萬多億元，用于置換地方政府存量債務(wù)，有效降低了地方政府融資成本，緩解了債務(wù)集中償還壓力。二是健全地方政府債券管理制度，逐步優(yōu)化地方政府債券公開發(fā)行、定向承銷制度安排，做好土地儲備、收費(fèi)公路等項目收益專項債券發(fā)行工作，地方政府債券管理規(guī)范化水平不斷提升。三是不斷強(qiáng)化地方財政部門在發(fā)債工作中的市場化意識，完善地方政府債券信用評級和信息披露安排，增強(qiáng)市場在地方政府債券發(fā)行定價中的決定性作用。四是多渠道促進(jìn)地方政府債券投資主體多元化。在上海自貿(mào)區(qū)發(fā)行地方政府債券，引入外資銀行參與地方政府債券承銷工作。啟動在上海、深圳證券交易所發(fā)行地方政府債券工作，充分發(fā)揮交易所市場對券商的動員作用和對個人投資者的輻射作用。成功啟動商業(yè)銀行柜臺發(fā)行地方債券，進(jìn)一步拓寬了地方債券發(fā)行渠道，較好滿足了個人和中小機(jī)構(gòu)投資需求。截至2019年6月30日，商業(yè)銀行持有地方政府債券的比重已經(jīng)下降到86.4%。五是積極培育地方政府債券市場健康發(fā)展，不斷完善地方政府債券發(fā)行、登記托管基礎(chǔ)設(shè)施，逐步改善地方政府債券流動性。截至2019年6月30日，地方政府債券余額占債券市場余額的22%，地方政府債券市場已成為我國多層次債券市場的重要組成部分。

(四)決算管理制度改革和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)代財政財務(wù)報告體系日趨完善

財政決算工作實現(xiàn)跨越，反映內(nèi)容更加豐富。各級財政部門不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，著力提升決算編制工作質(zhì)量，及時回應(yīng)社會關(guān)切，切實服務(wù)各項財政改革。一是健全決算管理制度體系。印發(fā)《中央決算草案編制辦法》《部門決算管理制度》等一系列制度辦法，確保決算管理有規(guī)可依、有章可循。二是豐富決算報表反映內(nèi)容。建立與全口徑預(yù)算管理相對應(yīng)的財政決算報表體系，完整反映四本預(yù)算收支以及政府債務(wù)等情況，為政府統(tǒng)攬全局、科學(xué)決策提供了堅實數(shù)據(jù)支撐。三是深入推進(jìn)決算公開工作。全國部門決算公開規(guī)范化程度不斷提升。中央部門決算公開范圍穩(wěn)步擴(kuò)大，公開內(nèi)容逐年細(xì)化，公開時間和公開形式趨于集中，回應(yīng)社會關(guān)切更加及時主動，輿情評價積極。地方省、市、縣三級的部門決算公開同步深化，決算公開的及時性、完整性和規(guī)范性均有明顯改善。四是扎實推進(jìn)支出經(jīng)濟(jì)分類決算試編工作，組織中央部門編報了2015—2017年度中央本級一般公共預(yù)算基本支出經(jīng)濟(jì)分類決算，組織地方財政開展了2015—2017年度財政支出經(jīng)濟(jì)分類決算試編，2017年地方試編范圍已經(jīng)覆蓋所有省級、市級和縣級財政。2018—2019年連續(xù)兩年組織中央和地方所有基層預(yù)算單位按經(jīng)濟(jì)分類科目試編具體項目支出，為推進(jìn)項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)提供參考。五是不斷加強(qiáng)決算分析。中央財政運(yùn)用決算數(shù)據(jù)對預(yù)算編制的完整性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、資產(chǎn)負(fù)債變動情況等進(jìn)行評價，為改進(jìn)中央部門財務(wù)管理水平提供依據(jù)。一些地方嘗試建立決算數(shù)據(jù)分析指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)分析模型，開展更加精準(zhǔn)的量化分析，推動形成常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化的決算分析機(jī)制。

政府綜合財務(wù)報告制度改革扎實推進(jìn)，路徑方法更加明晰。按照黨的十八屆三中全會精神和國務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案要求，扎實推進(jìn)各項改革工作。一是加強(qiáng)政府財務(wù)報告相關(guān)制度建設(shè)。制定發(fā)布政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南，夯實政府財務(wù)報告編制工作的制度基礎(chǔ)。二是推進(jìn)各級政府財務(wù)報告編制試點(diǎn)。2017年，國土資源部、國家林業(yè)局等2個中央部門以及山西、黑龍江、上海、浙江、廣東、海南和重慶等7個地區(qū)參加了第一批試點(diǎn)。2018年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到20個中央部門和20個地區(qū)。2019年，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到40個中央部門和36個地區(qū)。三是開展政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系建設(shè)、全國和地區(qū)政府財務(wù)報告合并匯總等重點(diǎn)難點(diǎn)問題研究，取得的研究成果已在相關(guān)制度制定和試點(diǎn)工作中應(yīng)用。

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